EN PROFUNDIDAD

ARTÍCULOS CENTRALES

La relación entre el Programa de Acción de las Naciones Unidas sobre las armas pequeñas y el Tratado sobre Comercio de Armas

Sarah Parker
Investigadora Sénior, Small Arms Survey
Sarah Parker

Sarah Parker

El Tratado sobre Comercio de Armas (TCA) es un instrumento internacional diseñado para regular el comercio de armas convencionales, incluidas las armas pequeñas y ligeras. Supone una aportación significativa al conjunto de esfuerzos internacionales y regionales puestos en marcha a lo largo de la última década para hacer frente a los problemas asociados a las transferencias irresponsables de armas y a la proliferación de armas pequeñas. Entre estos, destaca el Programa de Acción de las Naciones Unidas para prevenir, combatir y eliminar el tráfico ilícito de armas pequeñas y ligeras en todos sus aspectos (PoA)[1], aprobado por los Estados miembros de la ONU en 2001. El propósito de este artículo es explorar la relación entre el TCA y el PoA, incluyendo sinergias e incoherencias, y el impacto práctico y político de su coexistencia.

El PoA es un documento políticamente vinculante (pero no legalmente), que establece un marco normativo orientado a combatir el tráfico ilícito de armas pequeñas y ligeras. Cubre una amplia gama de disposiciones que los Estados han acordado adoptar, incluyendo: el control de la fabricación de armas pequeñas y ligeras, asegurándose de que estén marcadas y de que se mantengan los registros adecuados, la regulación de las transferencias internacionales (exportación, importación, tránsito e intermediación) de dichas armas y la gestión de los arsenales estatales. Sin embargo, el PoA solo cubre las armas pequeñas y ligeras y no otros tipos de armas convencionales. El TCA, en cambio, cubre una variedad más amplia de armas[2], pero solo incluye una medida de control principal: el control de las transferencias internacionales (exportación, importación, tránsito o trasbordo e intermediación).[3] Ambos instrumentos se solapan, pues, en cuanto a las disposiciones relativas a las transferencias internacionales de armas pequeñas y ligeras.

Dado que el TCA se centra exclusivamente en las transferencias internacionales, no sorprende que muchas de sus disposiciones sean más detalladas que sus equivalentes en el PoA. Por ejemplo, el PoA incluye un compromiso por parte de los Estados de "evaluar las solicitudes de autorizaciones de exportación", pero, aparte de una referencia general al "derecho internacional pertinente" y una referencia específica al riesgo de que las armas se desvíen al comercio ilegal, no especifica los tipos de riesgos a los que los Estados deberían estar atentos a la hora de decidir si autorizan o no una exportación de armas pequeñas y ligeras.[4] El TCA, en cambio, incluye una lista de los riesgos potenciales a los que los Estados deberían y deben prestar atención cuando toman una decisión relativa a una exportación (incluyendo si las armas podrían ser utilizadas para cometer o facilitar una violación grave del derecho humanitario internacional o de los derechos humanos), así como un proceso detallado que debe seguirse cuando se realiza la evaluación de los riesgos.[5] Así, el TCA complementa las normas del PoA relativas a los controles de las transferencias internacionales porque sus disposiciones relativas a las autorizaciones para exportar son relativamente fuertes.

Pero, por otro lado, hay disposiciones del TCA que son menos completas que sus equivalentes en el PoA. Por ejemplo, mientras que bajo el PoA los Estados se comprometen a establecer "leyes, reglamentos y procedimientos administrativos" sobre tránsito,[6] los Estados que están en el TCA tienen una obligación condicional de tomar las medidas adecuadas para regular, "cuando sea necesario y factible", el tránsito o el trasbordo.[7] Respecto a la intermediación, bajo el PoA los Estados se comprometen a desarrollar leyes nacionales o procedimientos administrativos adecuados que regulen la intermediación, que deberían incluir el registro de los intermediarios, la concesión de licencias o autorizaciones a las transacciones de intermediación, así como las sanciones apropiadas para la intermediación ilegal.[8] Bajo el TCA, por su parte, los Estados tomarán "medidas" para regular la intermediación de conformidad con su legislación nacional. Pero esta obligación básica se ve debilitada por el lenguaje condicional, según el cual estas medidas pueden incluir la exigencia a los intermediarios de que se registren o de que obtengan una autorización por escrito.[9]

Y lo que es peor, en el TCA hay disposiciones que dan un paso atrás respecto a normas recientes. Por ejemplo, mientras que bajo el PoA, los Estados están obligados a mantener registros "completos y precisos" de las transferencias de armas pequeñas y ligeras (incluyendo exportaciones, importaciones y tránsitos) "durante el mayor tiempo posible" y el Instrumento internacional de localización [10] estipula que dichos registros deberían ser conservados indefinidamente o, por lo menos, 20 años, bajo el TCA, los Estados deberán mantener registros de las autorizaciones de exportación y de las exportaciones reales y se les anima a mantener registros de las importaciones y los tránsitos "durante un mínimo de diez años".[11]

En resumen, el TCA ayuda a crear parámetros de referencia y desarrolla algunos de los compromisos del PoA que adolecen de especificidad, incluyendo la evaluación de los riesgos asociados a las exportaciones. También refuerza una serie de compromisos a nivel nacional y convierte algunos de los compromisos del PoA en obligaciones legalmente vinculantes. Ahora bien, queda por ver si el hecho de que ahora sean compromisos legalmente vinculantes (para los Estados) mejora la implementación en la práctica de estos compromisos por parte de los Estados. En cuanto a las disposiciones del TCA que son más débiles que sus equivalentes del PoA, las discrepancias entre ambos podrían conducir a una erosión de los compromisos existentes o de su relevancia y a una rebaja en los parámetros de referencia recientes relativos al control de las armas pequeñas y ligeras.

El proceso del PoA también aporta algunas lecciones (negativas) aprendidas en cuanto a la implementación, incluyendo la falta de especificidad y de parámetros de referencia en el texto del PoA, que ocasiona que la implementación sea difícil de evaluar, lo que se ve acentuado por la ausencia de un mecanismo formal de seguimiento. Además, hicieron falta demasiados años y varios intentos para desarrollar un modelo de informe apropiado[12]. También ha sido muy lento el desarrollo de unas directrices sobre los requerimientos para la implementación de cada uno de los compromisos del PoA. Cabe esperar que, en el proceso del TCA, se eviten estos plazos excesivos.

El TCA ha atraído mucha más atención internacional que el PoA y es muy probable que siga siendo así. Ello puede conducir a la competencia entre los dos instrumentos para obtener financiación y recursos para su implementación. Asimismo, existe el peligro de que los Estados prioricen la implementación del TCA sobre el PoA, bien porque la financiación para los proyectos relacionados con el TCA es más fácil de obtener, bien porque perciben que el TCA sustituye al PoA o que, de alguna manera, hace que este resulte redundante. Esta última percepción significaría no haber entendido la relación entre ambos instrumentos.

En muchos aspectos, el TCA complementa y refuerza las disposiciones del PoA relativas a las transferencias internacionales, pero no puede y no debería ser visto como sustituto del PoA en su totalidad. El control de las transferencias internacionales no es más que un aspecto del PoA, entre una amplia gama de medidas de control de las armas. Y para muchos Estados miembros de la ONU, incluyendo muchos que han luchado para que las armas pequeñas y ligeras estén incluidas en el TCA, los problemas relativos a las armas pequeñas y ligeras a los que se enfrentan tienen menos que ver con los controles inadecuados de las transferencias internacionales y más con la gestión y el control de las armas pequeñas y ligeras que ya están dentro de sus territorios. Que estos Estados destinen los escasos recursos de que disponen a establecer elaborados sistemas de control de las exportaciones en aras de cumplir el TCA, mientras que las prioridades nacionales pueden ser otras —hacer frente a las desapariciones de armas de los arsenales estatales o mejorar el marcado y el mantenimiento de registros— sería, como mínimo, desafortunado.

La adopción del TCA representa un hito en el desarme multilateral y tiene el potencial de contribuir a reforzar los controles de las transferencias internacionales que rigen las armas convencionales, incluidas las armas pequeñas y ligeras. Sin embargo, pese a que el TCA incluye las armas pequeñas y ligeras, el PoA sigue siendo el marco más completo y universal para el control de las armas pequeñas que compromete a todos los Estados miembros de la ONU. Ambos instrumentos son necesarios, pero ninguno de ellos cumplirá sus objetivos declarados si no se lleva a cabo su implementación.


[1] Documento de la ONU A/CONF. 192/15.

[2] Además de las armas pequeñas y ligeras, el TCA cubre: carros de combate, vehículos acorazados de combate, sistemas de artillería de gran calibre, aviones de combate, helicópteros de ataque, buques de guerra, misiles y lanzamisiles (Artículo 2(1)), así como, parcialmente, municiones (Artículo 3) y partes y componentes (Artículo 4).

[3] TCA, Artículo 2(2).

[4] PoA, II.11.

[5] Ver TCA, Artículos 6 y 7.

[6] [PoA, II.2 y 12.

[7] TCA, Artículo 9.

[8] PoA, II.14.

[9] TCA, Artículo 10.

[10] El Instrumento internacional para permitir a los Estados identificar y rastrear, de forma oportuna y fidedigna, armas pequeñas y ligeras ilícitas —conocido como el Instrumento internacional de localización, o ITI, por sus siglas en inglés—, que surgió a partir del proceso del PoA y fue adoptado por los Estados miembros de la ONU en 2005, se centra en el marcado, el mantenimiento de registros y el rastreo de las armas pequeñas y ligeras.

[11] TCA, Artículo 12.

[12] De hecho, algunos de los que participaron en el proceso piensan que el modelo actual de informe todavía se queda corto.